土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计
土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计
肖教燎毛燕玲
[摘要]土地政策在宏观调控中的地位凸显，但常在执行环节上遭遇地方政府失责的困境。分析中央政府和地方政府在土地政策传导过程的委托代理关系和效用函数，引入失责补偿转移变量，对霍姆斯特姆和米尔格罗姆简化模型进行局部改进，建立基于中央政府土地调控偏好并满足地方政府正当利益诉求的优化模型，形成土地调控中对地方政府线性问责机制，结果表明：地方政府失责行为影响的扩大，会加大其失责风险成本。压缩地方政府土地失责行为的收益空间，提高中央对地方的土地监察查处力度，促使地方政府收敛其失责行为。
[关键词]地方政府；土地政策；问责机制；委托代理
[中图分类号]F301.0[文献标识码]A
一、引言
近些年来，有关“政策执行难”以及地方政府对宏观调控政策响应乏力的问题已引起学术界的广泛关注。人们也一直在质疑，中央出台的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（2004年）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（2008年）、《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（2009年）等一系列土地调控政策，这些政策从制度本身来说是细致精确的，调控针对性和目的性也很明确，但为什么实施效果却不太理想，为什么到了地方会在执行环节“偏差”环生，最终使得国家土地调控目标难以实现呢？笔者认为，出现土地调控政策传导不畅、地方政府执行不力的现象，除了政策时滞效应的系统原因，主要根源在于地方政府在保留、支离、敷衍地执行中央下达的政策，这涉及到两级政府在土地政策传导过程中的交互博弈。宋艳林指出：在与中央政府的博弈中，地方政府采取不响应行动符合其效用最大化的目标，因此一次性博弈下便产生了地方政府的机会主义行为（第61页）。上下级政府的演化博弈也表明，下级政府是否选择“遵纪守法”取决于其守法与违规的得益比较2j（第48页）。在土地调控过程中形成的中央政府与地方政府之间一对一、一对二和一对多等关系，可运用一对一静态博弈、“鹰鸽”、“猎鹿”等模型分别进行博弈分析，并得出各自的均衡解，在一定意义上解释了中央政府如何应对地方政府的欺骗行为（第35页）[4]（第24页）。
由此可见，土地调控中地方政府基于自身的利益诉求，甘冒政治风险作出与中央进行消极对抗的选择，中央政府必然会采取措施、建立考核问责机制来遏制和惩处地方政府在宏观调控中的失责行为。综观现有文献，博弈论关于土地调控中中央和地方之间利益博弈方面的研究颇多，但在土地政策传导过程中两级政府出现的代理人问题，以及对地方政府土地失责行为进行有效制约等方面仍鲜有研究。而如何考察中央和地方政府之间的委托代理关系，并在土地宏观调控中对地方政府在土地政策传导过程中可能出现的失责行为应该建立什么样的问责机制，以及所建起的问责机制其适用性如何，拟从博弈论委托代理视角对这些问题进行探讨。
二、土地调控中地方政府失责的主要原因和行为表现
土地政策是当前国家宏观调控的主要手段，通常由国务院、国务院办公厅、国土资源部等中央政府部门制定并颁布，政策出台后的具体指标分解和贯彻传达则由各地方政府及下属的国土资源厅（局）等部门细化实施，故土地政策的制定者是中央政府，土地政策的实施者是地方政府。但是，自分税制改革后地方财政运行压力加大，而我国现行的土地制度为地方政府增加财政收入打开方便之门，地方政府通过低价征地高价出售，获取巨额的土地出让金；低价出让工业用地来招商引资；高地价推动高房价，带动建筑物税和房地产税快速增长；利用土地抵押贷款为城市基础设施融资等方式来增加地方财政收入（第21页）。除此，地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成以地方GDP增长为主的经济绩效指标，地方官员的升迁概率与地区GDP的增长率呈显著的正相关关系（第1743页）。地方官员出于晋升的考虑也需要极力发展本地的经济，特别是同一行政级别的地方官员，都处于一种政治晋升博弈，或者说“仕途锦标赛”，每个官员都将自己行为的“溢出效应”(经济论文)内在化（第33页）。
这也说明，中央政府和地方政府在发展偏好上存在差异（第155页），中央政府作为国家版图上土地资源的总代理人，土地调控的目的是通过合理配置土地资源促进国民经济健康发展和社会福利最大化，但只拥有土地的所有权，土地的实际地理布局以及使用权和其他处置权更多地落于受辖地。地方政府则拥有更多本地土地的使用权和支配权，且对土地的开发利用等活动更多地着眼于地方经济利益或财政收入。可见，中央政府具有“社会人”和“集体理性”思维特质，相对而言，地方政府的“经济人”和“个体理性”等特征更显著。这就造成了“有限理性人”的地方政府在政治上依附于中央政府，在经济上却拥有极大的控制权和主动权，使其行为出现经济和政治的双重分裂倾向，一旦经济行为缺乏硬性政治约束力时，受地方经济利益的驱动，会忽略社会的整体利益和宏观经济效益，“上有政策，下有对策”地敷衍中央决策（第48页）。这就是地方政府在公共政策执行中的偏差行为，也是公共政策失效的诱因（第73页），直接削弱了国家的可持续发展能力[10]（第147页）。
地方政府执行上级政策出现的偏差行为主要包括五种：利用附加不合理条款为上级政策强行增添新目标的“政策附加”、对上级政策搞阳奉阴违的“政策替代”、选择执行原本完整的上级政策条文使其残缺不全的“政策残缺”、使政策执行浮于表面和流于形式的“政策敷衍”、隐瞒不贯彻损害地方既得利益的“政策截留”（第90页）。体现在土地政策从中央政府到地方政府的传导过程则是，如果中央推行的是从紧土地调控政策，地方对中央出台的土地政策原则上应该无条件学习并不折不扣地贯彻执行。但由于：一方面，两级政府的信息不对称，地方政府对中央政府所出台的土地政策信息完全了解，而中央对地方的政策执行过程却不甚了解；另一方面，基于地方利益诉求和政绩追逐，如果偏差 《土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计》
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肖教燎毛燕玲
[摘要]土地政策在宏观调控中的地位凸显，但常在执行环节上遭遇地方政府失责的困境。分析中央政府和地方政府在土地政策传导过程的委托代理关系和效用函数，引入失责补偿转移变量，对霍姆斯特姆和米尔格罗姆简化模型进行局部改进，建立基于中央政府土地调控偏好并满足地方政府正当利益诉求的优化模型，形成土地调控中对地方政府线性问责机制，结果表明：地方政府失责行为影响的扩大，会加大其失责风险成本。压缩地方政府土地失责行为的收益空间，提高中央对地方的土地监察查处力度，促使地方政府收敛其失责行为。
[关键词]地方政府；土地政策；问责机制；委托代理
[中图分类号]F301.0[文献标识码]A
一、引言
近些年来，有关“政策执行难”以及地方政府对宏观调控政策响应乏力的问题已引起学术界的广泛关注。人们也一直在质疑，中央出台的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（2004年）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（2008年）、《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（2009年）等一系列土地调控政策，这些政策从制度本身来说是细致精确的，调控针对性和目的性也很明确，但为什么实施效果却不太理想，为什么到了地方会在执行环节“偏差”环生，最终使得国家土地调控目标难以实现呢？笔者认为，出现土地调控政策传导不畅、地方政府执行不力的现象，除了政策时滞效应的系统原因，主要根源在于地方政府在保留、支离、敷衍地执行中央下达的政策，这涉及到两级政府在土地政策传导过程中的交互博弈。宋艳林指出：在与中央政府的博弈中，地方政府采取不响应行动符合其效用最大化的目标，因此一次性博弈下便产生了地方政府的机会主义行为（第61页）。上下级政府的演化博弈也表明，下级政府是否选择“遵纪守法”取决于其守法与违规的得益比较2j（第48页）。在土地调控过程中形成的中央政府与地方政府之间一对一、一对二和一对多等关系，可运用一对一静态博弈、“鹰鸽”、“猎鹿”等模型分别进行博弈分析，并得出各自的均衡解，在一定意义上解释了中央政府如何应对地方政府的欺骗行为（第35页）[4]（第24页）。
由此可见，土地调控中地方政府基于自身的利益诉求，甘冒政治风险作出与中央进行消极对抗的选择，中央政府必然会采取措施、建立考核问责机制来遏制和惩处地方政府在宏观调控中的失责行为。综观现有文献，博弈论关于土地调控中中央和地方之间利益博弈方面的研究颇多，但在土地政策传导过程中两级政府出现的代理人问题，以及对地方政府土地失责行为进行有效制约等方面仍鲜有研究。而如何考察中央和地方政府之间的委托代理关系，并在土地宏观调控中对地方政府在土地政策传导过程中可能出现的失责行为应该建立什么样的问责机制，以及所建起的问责机制其适用性如何，拟从博弈论委托代理视角对这些问题进行探讨。
二、土地调控中地方政府失责的主要原因和行为表现
土地政策是当前国家宏观调控的主要手段，通常由国务院、国务院办公厅、国土资源部等中央政府部门制定并颁布，政策出台后的具体指标分解和贯彻传达则由各地方政府及下属的国土资源厅（局）等部门细化实施，故土地政策的制定者是中央政府，土地政策的实施者是地方政府。但是，自分税制改革后地方财政运行压力加大，而我国现行的土地制度为地方政府增加财政收入打开方便之门，地方政府通过低价征地高价出售，获取巨额的土地出让金；低价出让工业用地来招商引资；高地价推动高房价，带动建筑物税和房地产税快速增长；利用土地抵押贷款为城市基础设施融资等方式来增加地方财政收入（第21页）。除此，地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成以地方GDP增长为主的经济绩效指标，地方官员的升迁概率与地区GDP的增长率呈显著的正相关关系（第1743页）。地方官员出于晋升的考虑也需要极力发展本地的经济，特别是同一行政级别的地方官员，都处于一种政治晋升博弈，或者说“仕途锦标赛”，每个官员都将自己行为的“溢出效应”(经济论文)内在化（第33页）。
这也说明，中央政府和地方政府在发展偏好上存在差异（第155页），中央政府作为国家版图上土地资源的总代理人，土地调控的目的是通过合理配置土地资源促进国民经济健康发展和社会福利最大化，但只拥有土地的所有权，土地的实际地理布局以及使用权和其他处置权更多地落于受辖地。地方政府则拥有更多本地土地的使用权和支配权，且对土地的开发利用等活动更多地着眼于地方经济利益或财政收入。可见，中央政府具有“社会人”和“集体理性”思维特质，相对而言，地方政府的“经济人”和“个体理性”等特征更显著。这就造成了“有限理性人”的地方政府在政治上依附于中央政府，在经济上却拥有极大的控制权和主动权，使其行为出现经济和政治的双重分裂倾向，一旦经济行为缺乏硬性政治约束力时，受地方经济利益的驱动，会忽略社会的整体利益和宏观经济效益，“上有政策，下有对策”地敷衍中央决策（第48页）。这就是地方政府在公共政策执行中的偏差行为，也是公共政策失效的诱因（第73页），直接削弱了国家的可持续发展能力[10]（第147页）。
地方政府执行上级政策出现的偏差行为主要包括五种：利用附加不合理条款为上级政策强行增添新目标的“政策附加”、对上级政策搞阳奉阴违的“政策替代”、选择执行原本完整的上级政策条文使其残缺不全的“政策残缺”、使政策执行浮于表面和流于形式的“政策敷衍”、隐瞒不贯彻损害地方既得利益的“政策截留”（第90页）。体现在土地政策从中央政府到地方政府的传导过程则是，如果中央推行的是从紧土地调控政策，地方对中央出台的土地政策原则上应该无条件学习并不折不扣地贯彻执行。但由于：一方面，两级政府的信息不对称，地方政府对中央政府所出台的土地政策信息完全了解，而中央对地方的政策执行过程却不甚了解；另一方面，基于地方利益诉求和政绩追逐，如果偏差 《土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计》
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