上海市城市地下空间开发利用管理立法研究
城市地下空间资源作为城市的自然资源在经济建设、民防建设、环境建设及城市可持续发展方面具有重要意义。上海作为我国最大的经济中心，肩负着建成"一个龙头、三个中心"的历史使命，但是，上海城市用地的严重不足，在很大程度上制约着上海的进一步发展，固而，向地下要空间，有效地开发、利用地下空间，以缓解上海城市发展中的多种矛盾，使地上地下协调发展，把上海建设成为立体化、现代化的城市，就具有特别重要的意义。
一：现状与问题
上海是长江三角洲冲击平原的一部分，地势平坦，平均海拔高度4米左右。地基土全系第四纪三角洲堆积物和沉积物，地基承载力一般为10－13吨／平方米。距地面深21－30米处有2.5－5.0米厚的暗绿色硬土层，为桩基和地下构筑物的良好支持层。潜水埋藏深度为0.5米左右，地下水对硅酸盐水泥不具侵蚀性。上海的地质条件为城市地下空间开发利用奠定了比较好的基础。
（一）现状
1、规划现状
目前，有关主管部门已编制了地下交通、地下市政基础设施方面的专业规划；市民防办公室作为全市民防工作的主管部门，于1992年组织编制了上海市民防工程与城市建设相结合的专业规划；黄浦区和卢湾区民防办于1996年编制了该区域的地下空间总体规划；近两年，有些区结合部分地区改造和开发编制了地下空间详细规划。
2、建设现状
地下主要交通设施：
（1）三条黄浦江越江隧道：1970年建成的打浦路隧道，全长2783米，外径10.224米；1989年建成的延安东路隧道，全长2261米，外径11.3米；1996年建成的延安东路复线隧道，全长2207.5米，外径11.22米。
（2）1994年通车的地铁一号线（自莘庄至上海米车站），全长 16.1公里，设有11座地下车站，4座地面车站。地铁2号线一期工程（自浦西中山公园至浦东张江车站），全长 18.2公里（其中地下16.2公里，地面2公里），设有12座地下车站，一座地面高架车站。
（3）16条人行地下过街（含6条铁路道口）；7条车行下立交。
（4）地下停车库，有227个，使用面积56万平方米。约能停13000多辆车。
地下主要市政基础设施：
（1）各类地下管线（包括上水、雨水、污水、燃气、电力、电信等）长1万余公里。张扬路管线共同沟11.25公里。
（2）黄浦江越江管线隧道5条，其中石油管线隧道2条，电力电缆管线隧道3条。
（3）上海合流污水治理一期工程20.48公里，二期工程53.77公里。
（4）地下水库工程33个，蓄水量约50万立方米；半地下雨污水泵站270余座。
（5）1300余口深井，口径63毫米至400毫米，深度在78米至500米，约50％分布在各大纺织厂。
其他地下设施：
结合民用建筑修建的地下室、半地下室及其它地下工程约有11000个，使用面积约360万平方米。主要用于旅店、商场、住宅、办公、车间、文化娱乐、仓库等。
3、管理现状
为适应城市现代化建设和城市可持续发展建设的需要，根据《中华人民共和国城市规划法》，建设部于1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》。这个规定确定了我国城市地下空间开发利用管理的原则，明确地下空间建设的项目应向规划和土地主管部门申请办理工程规划和土地使用许可证，规定了地下空间的工程管理。从上海的情况来看，1993年，上海市政府颁布了《上海市民防工程管理办法》，办法具体规定了民防工程的开发使用、维修养护和管理机构，规定市民防办公室是本市民防工程的主管机关，各区县民防办公室负责本地区的民防工程的管理。
地下建筑有其特殊性，采取积极的安全措施非常重要，因而国家在这些方面已有相应的技术规范和技术标准，具体的规定有：《地下工程设计规范》、《地下工程防火规范》、《地下工程防水技术规范》、《地下工程验收规范》；还有专业工程规范，如《地下铁道设计规范》、《地下车库消防规范》、《地下工程消防安全治理标准》等。
（二）问题
1、无统一规划
本市地下空间的开发缺乏统一的、详细的规划，各行业按照各自的发展需要自行建成的地下建筑，缺乏整体性、系统性。上下不协调，矛盾较多，综合效益不明显。目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。此外，高层建筑的桩基基础给地下空间开发造成了新的障碍，对地下铁道、地下管线、共同沟等有延续性的工程建设造成非常大的困难。
2、地下建筑物、构筑物的产权关系不明确
由于现行法律未对地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确，投资者建设地下建筑物、构筑物后拿不到产权证，影响了投资者的积极性。
3、地下工程之间缺乏连通
由于对地下工程之间的连通未引起足够的重视，造成现有地下工程之间缺乏连通，既影响了其战备效益，又影响了其经济效益的发挥。
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地下空间的开发利用固然是土地价格上涨和经济技术条件已经具备这一推力和拉力相作用的结果，但政府在这一过程中的积极引导也至为重要。国外发达国家从可持续发展战略出发，都对开发、利用地下空间制定了相应的优惠措施。上海现在除开发利用民防工程有一定的优惠措施外，其他无相应规定，不利于大规模的开发利用地下空间，也与可持续发展战略不相适应。
5、多头管理与无人管理并存
城市地下空间开发利用管理中的问题，既是在无统一规划的基础上的多头管理，以及由这种多头管理带来的无序与混乱，又是实际上的无人管理。从多头管理的角度看，目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。这种管理体制的多头与无序亟待得到改变。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向哪个部门提出申请，接受申请部门根据什么来核发规划许可证，如何发放规划许可证，都还不明确。因而，这种无人管理的情况也急待得到改变。
二、立法的必要性与可行性
（一） 从上海城市未来的发展看其必要性
根据《上海市城市总体规划》（1999-2020），2010年，全市实际居住人口1500万左右，其中，非农人口1200万，城市化水平达到80%，集中城市化地区城市建设总用地约1302平方公里。中心城规划人口约815万人，城市建设用地约583平方公里。
2020年，全市实际居住人口1600万左右， 《上海市城市地下空间开发利用管理立法研究》
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一：现状与问题
上海是长江三角洲冲击平原的一部分，地势平坦，平均海拔高度4米左右。地基土全系第四纪三角洲堆积物和沉积物，地基承载力一般为10－13吨／平方米。距地面深21－30米处有2.5－5.0米厚的暗绿色硬土层，为桩基和地下构筑物的良好支持层。潜水埋藏深度为0.5米左右，地下水对硅酸盐水泥不具侵蚀性。上海的地质条件为城市地下空间开发利用奠定了比较好的基础。
（一）现状
1、规划现状
目前，有关主管部门已编制了地下交通、地下市政基础设施方面的专业规划；市民防办公室作为全市民防工作的主管部门，于1992年组织编制了上海市民防工程与城市建设相结合的专业规划；黄浦区和卢湾区民防办于1996年编制了该区域的地下空间总体规划；近两年，有些区结合部分地区改造和开发编制了地下空间详细规划。
2、建设现状
地下主要交通设施：
（1）三条黄浦江越江隧道：1970年建成的打浦路隧道，全长2783米，外径10.224米；1989年建成的延安东路隧道，全长2261米，外径11.3米；1996年建成的延安东路复线隧道，全长2207.5米，外径11.22米。
（2）1994年通车的地铁一号线（自莘庄至上海米车站），全长 16.1公里，设有11座地下车站，4座地面车站。地铁2号线一期工程（自浦西中山公园至浦东张江车站），全长 18.2公里（其中地下16.2公里，地面2公里），设有12座地下车站，一座地面高架车站。
（3）16条人行地下过街（含6条铁路道口）；7条车行下立交。
（4）地下停车库，有227个，使用面积56万平方米。约能停13000多辆车。
地下主要市政基础设施：
（1）各类地下管线（包括上水、雨水、污水、燃气、电力、电信等）长1万余公里。张扬路管线共同沟11.25公里。
（2）黄浦江越江管线隧道5条，其中石油管线隧道2条，电力电缆管线隧道3条。
（3）上海合流污水治理一期工程20.48公里，二期工程53.77公里。
（4）地下水库工程33个，蓄水量约50万立方米；半地下雨污水泵站270余座。
（5）1300余口深井，口径63毫米至400毫米，深度在78米至500米，约50％分布在各大纺织厂。
其他地下设施：
结合民用建筑修建的地下室、半地下室及其它地下工程约有11000个，使用面积约360万平方米。主要用于旅店、商场、住宅、办公、车间、文化娱乐、仓库等。
3、管理现状
为适应城市现代化建设和城市可持续发展建设的需要，根据《中华人民共和国城市规划法》，建设部于1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》。这个规定确定了我国城市地下空间开发利用管理的原则，明确地下空间建设的项目应向规划和土地主管部门申请办理工程规划和土地使用许可证，规定了地下空间的工程管理。从上海的情况来看，1993年，上海市政府颁布了《上海市民防工程管理办法》，办法具体规定了民防工程的开发使用、维修养护和管理机构，规定市民防办公室是本市民防工程的主管机关，各区县民防办公室负责本地区的民防工程的管理。
地下建筑有其特殊性，采取积极的安全措施非常重要，因而国家在这些方面已有相应的技术规范和技术标准，具体的规定有：《地下工程设计规范》、《地下工程防火规范》、《地下工程防水技术规范》、《地下工程验收规范》；还有专业工程规范，如《地下铁道设计规范》、《地下车库消防规范》、《地下工程消防安全治理标准》等。
（二）问题
1、无统一规划
本市地下空间的开发缺乏统一的、详细的规划，各行业按照各自的发展需要自行建成的地下建筑，缺乏整体性、系统性。上下不协调，矛盾较多，综合效益不明显。目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。此外，高层建筑的桩基基础给地下空间开发造成了新的障碍，对地下铁道、地下管线、共同沟等有延续性的工程建设造成非常大的困难。
2、地下建筑物、构筑物的产权关系不明确
由于现行法律未对地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确，投资者建设地下建筑物、构筑物后拿不到产权证，影响了投资者的积极性。
3、地下工程之间缺乏连通
由于对地下工程之间的连通未引起足够的重视，造成现有地下工程之间缺乏连通，既影响了其战备效益，又影响了其经济效益的发挥。
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地下空间的开发利用固然是土地价格上涨和经济技术条件已经具备这一推力和拉力相作用的结果，但政府在这一过程中的积极引导也至为重要。国外发达国家从可持续发展战略出发，都对开发、利用地下空间制定了相应的优惠措施。上海现在除开发利用民防工程有一定的优惠措施外，其他无相应规定，不利于大规模的开发利用地下空间，也与可持续发展战略不相适应。
5、多头管理与无人管理并存
城市地下空间开发利用管理中的问题，既是在无统一规划的基础上的多头管理，以及由这种多头管理带来的无序与混乱，又是实际上的无人管理。从多头管理的角度看，目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。这种管理体制的多头与无序亟待得到改变。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向哪个部门提出申请，接受申请部门根据什么来核发规划许可证，如何发放规划许可证，都还不明确。因而，这种无人管理的情况也急待得到改变。
二、立法的必要性与可行性
（一） 从上海城市未来的发展看其必要性
根据《上海市城市总体规划》（1999-2020），2010年，全市实际居住人口1500万左右，其中，非农人口1200万，城市化水平达到80%，集中城市化地区城市建设总用地约1302平方公里。中心城规划人口约815万人，城市建设用地约583平方公里。
2020年，全市实际居住人口1600万左右， 《上海市城市地下空间开发利用管理立法研究》
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