加入WTO后中国电信业运营和监管面临的挑战和对策

　　原邮电部在《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》（1993年9月11日）第六条明文规定：“境外组织和个人以及在我国境内的外商独资、中外合资和合作企业，不得投资、经营或者参与经营电信业务。”1995年6月又发布通告：“国际电信业务（包括基础电信业务和增值电信业务），我国尚未放开经营，国家规定由邮电部统一经营，未经国务院批准，任何单位不得经营国际电信业务；重申我国境内的公用通信网、专用通信网的有线电、无线电通信业务，一律不允许境外各类团体、企业、个人以及在我国境内已兴办的外商独资、合资和合作经营或参与经营，也不得以任何形式吸引外资参股经营”。在我国颁布的《外商投资产业指导目录》中，邮政、电信业务的经营管理也被列为禁止项目。到1999年初，电信服务在我国对外商的市场准入中，仍然完全处于被禁止之中。?

　　2000年9月25日国务院颁发了《中华人民共和国电信条例》。不久，又出台了《外商投资电信企业管理规定》（以下简称《规定》），明确了外商进入我国电信运营市场的具体条件。根据《规定》，外商如果选择商业存在这种模式在我国境内提供电信服务业务，只能采用设立合资公司的形式。并对外商投资电信企业的注册资本做了限制：(1)经营全国的或者跨省、自治区、直辖市范围的基础电信业务的，其注册资本最低限额为２０亿元人民币；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为１０００万元人民币；(2)经营省、自治区、直辖市范围内的基础电信业务的，其注册资本最低限额为２亿元人民币；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为１００万元人民币。  ?
　　另外，对外资在合资企业中的投资比例，《规定》按照我国的电信运营市场开放承诺，做了限制性规定：经营基础电信业务（无线寻呼业务除外）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过４９％。经营增值电信业务（包括基础电信业务中的无线寻呼业务）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过５０％。?

　　此外，《规定》还对外商投资电信企业的审批程序做了具体的规定。?

　　至此，我国已按照WTO承诺为外资企业合法的在中国大陆经营各类电信业务提供了法律保障。

　　入世后，对外商投资境内电信业的限制将逐步放宽，但外商投资电信服务业仍必须得到国家电信主管部门的批准，取得营业执照，这也是世界上所有国家的共同做法。目前信息产业部在《规定》的基础上，正在制定此规定的实施细则。?

　　二、政府对电信运营商的管制现状

　　(一)建立了独立的电信管制机构，从中央到地方，电信管理机构已实现了政企分开。
　　信息产业部既是行业主管部门，又是市场监管部门，对我国的信息产业进行统一管理。到2000年12月底，全国31个省区市通信管理局也全部组建完毕。信息产业部和各省区市的通信管理局是电信行业的主要管理部门。申请在省、自治区、直辖市范围内经营增值电信业务的，须由所在地省级电信管理部门负责审批；申请基础电信业务或跨省、自治区、直辖市经营增值电信业务的，由信息产业部负责审批。?

　　此外，国家计委、财政部、外经贸部等部委在电信领域也行使一定的管理权利。

　　信息产业部成立后，政府加大了改革力度。通过破除垄断、引入竞争，促进了电信市场的快速发展。但目前突出问题是我国的电信行业主管部门管制职能划分不清，管制效率还不够高。另外，对电信企业的管理权力也分散于几个部门之中，影响了信息产业部的权威性。?

　　(二)电信管制初步做到有法可依，但《电信法》仍未出台

　　从1998年12月，国务院和信息产业部等相关部门陆续发布了一系列行政法规和规章以及其他规范性文件，主要包括：《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《从事放开经营电信业务审批管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网站从事刊登新闻业务管理暂行规定》、《电信服务质量监督管理暂行办法》、《电信用户申诉暂行办法》、《电信服务用户满意度评价制度》、《电信服务标准（试行）》等，初步形成了有中国特色的电信法律法规体系。特别是作为我国第一部管理电信业的综合性法规，《中华人民共和国电信条例》的出台结束了电信业基本无法可依的状态，通信的发展和改革进入了新的阶段。最近国务院颁布的《外商投资电信企业管理规定》，也为外资的进入提供了明确的法律依据。?

　　综观世界上一些电信业发达和电信管制比较完善的国家，都有自己的电信法典。如英国有“1981年电信法”，美国在1934年通讯法的基础上通过了1996年电信法，德国也在1996年出台了电信法。电信法为这些国家电信产业的发展创造了良好的环境。我国目前急需出台《电信法》来巩固改革的成果，从法律上明确电信管制者的地位以及各运营商的义务，并加强对消费者利益的保护。应该讲，目前《电信法》的出台时机已经基本成熟，应加快立法工作，以便依法进行电信管制。?

　　(三)管制策略：加大电信重组力度，培育有效竞争

　　随着铁通公司的组建，我国电信市场出现了电信、移动、联通、网通、铁通、吉通和卫星通信公司7大运营商，在各个业务领域做到了至少有两家企业提供服务的局面。政府为促进竞争，实行不对称管制政策，对主导电信运营商市场重点管制，而对新进入者和非主导企业放松管制，并且给予一定的政策优惠。非对称管制的结果是在电信市场初步形成了一定的竞争，特别是在长途业务领域，竞争已经比较充分，在移动通信领域的竞争也比较有效。但是，在本地业务市场，企业间的竞争仍是微不足道。?

　　为促进电信市场更大程度的竞争，国务院于2001年11月17日下发《电信市场重组方案》，决定先将中国电信按地域划分为南北两家公司，再将吉通、网通和中国电信华北、东北、山东10个省公司合并组建新的网通公司；中国电信其余省市电信公司组建为新的中国电信集团公司；联通和移动保持不变。在上述重组完成后，中国电信市场将会呈现“5+1”格局，电信业重组成中国电信、新网通、中国移动、中国联通、中国铁通5家公司，再加一个中国卫星通信公司。其中，中国电信的长途传输网将按照光纤数和信道容量的所有权70%、30%来分配给新网通和新电信。我国政府的目标是在不太远的将来，组建4～5个实力大致相等的综合性电信运营企业，以实现有效竞争。?

　　目前信息产业部正加紧落实电信拆分的具体实施工作，至于第二次电信拆分重组的效果如何，需要时间的检验。?

　　(四)政府在对电信企业实行管制的同时，越来越重视电信消费者的利益保护

　　为保护电信消费者的合法利益，信息产业部先后出台了数个行政规章和其他规范性文件，明确了消费者享有的权利以及电信运营商的义务。信息产业部还通过设立的专门的投诉受理中心，对运营商的服务质量进行监督。此外，信息产业部定期发布各电信运营商的服务质量检查情况，并向社会公

　　此外，电信行业主管部门还在互联互通、资费管理等方面加大了管理和处罚力度，直接或间接地维护了消费者的合法权益。?

　　不过，政府在进行管制时，不严格按照法律规定进行管理活动的问题仍十分突出。不依法办事的问题体现在许多方面。比如没有严格执行《价格法》等国家法律，在价格制定、费用调整等