国有资本营运机构的功能定位和发展模式探讨

国有资本营运机构的功能定位和发展模式探讨
--该文系武汉市国有资产管理课题研究项目的部分内容。作者:课题组  

  
　          近几年来，我国涌现了以深圳、上海、武汉等为代表的国有资产管理体制改革模式。实践表明，在改革中成立的国有资本营运机构，对调整优化地方经济结构，提高国有资本营运效益，发挥了重要作用。但也暴露出不少矛盾和问题，究其原因，主要是对国有资本营运机构的功能职责定位不清。在国务院推行新一轮的国有资产监督管理体制改革的形势下，作为加强国资监管的重要一环，国有资本营运机构在盘活国有资产，确保国资保值增值上担负着重要的功能。因此，必须进一步明确界定其职能，在此基础上进行优化国有资本营运机构运作模式的思考。
                        一、国有资本营运机构的功能定位
                （一）社会主义市场经济条件下国有经济在区域经济发展中的定位
        国有资本营运机构的功能定位与国有经济的定位和国有企业的改革目标紧密相连，要明确国有资本营运机构在新形势下的功能，必须首先明确国有经济的功能和国有企业的发展取向。
        国有经济的功能，主要体现在以下几个方面：（1）保证社会公共产品的供给；（2）投资私人资本不愿投资或无力投资的领域；（3）实现政府的宏观经济目标（诸如就业、税收等）；（4）作为实施国家产业政策的有效手段。
        在早期市场经济中，国有经济的功能更侧重于保证社会公共产品的供给和投资私人不愿投资或无力投资的领域，而在计划经济条件下，国有经济的功能几乎涵盖了上述四个方面。现在，在世界各国普遍建立的现代市场经济中，国有经济的功能则越来越侧重于实现政府的宏观经济目标和作为实施国家产业政策的手段。以发达市场经济国家为例，经过20世纪后期的大规模“非国有化进程”，国有经济不仅从制造业中迅速退出，而且逐步从许多基础产业和具有自然垄断性的产业中退出。发达市场经济国家的国有经济从工业社会的绝大多数产业中退出，目的是为了更大规模地和更快地进入竞争激烈的科技创新型研发产业，以保持其经济在这些领域中的领先地位。这一趋势的存在，暗示着国有经济在现代市场经济中的定位，必须突破传统的思维方式，立足于满足实现国有经济功能的需要。
        从我国目前区域经济发展形势来看，尽管有关国有经济的战略性调整已经进行了多年，但由于其存量较大、结构刚性较强等，效果并不明显，国有经济退出竞争性产业领域仍然是经济结构调整的主旋律。另一方面，随着社会主义市场经济的逐步建立、产业结构升级的叠加（从工业社会的传统结构向现代结构的升级、从工业社会后期的产业结构向后工业社会的产业结构升级），以及我国加入WTO后面对的更为激烈的国内市场的国际化竞争，基于经济发展战略和对外经济战略调整的需要，国有经济作为保证公共产品供给、支撑就业和税收的作用应大幅度降低，而作为实现区域产业政策有效手段的功能要大大加强。
        与这种形势相适应，区域性国有经济应在战略调整中，尽快地和较大幅度地退出传统的制造业、服务业和商业流通领域，在保证社会公共产品供给的同时，逐步向具有自主知识产权的高新技术研发、资本技术密集型的高新技术制造业和金融领域集中，通过国有经济的这种定位，适应面对经济全球化和区域经济一体化的经济发展战略调整。
                （二）国有资本营运机构在经济发展中的功能
        结合目前国有经济在经济发展中的定位，我们认为，国有资本营运机构在经济转型期应突出以下五个方面的功能：
        1.促进区域内国有资本重组的功能。作为国有资本运作载体的国有资本营运机构，首要的功能是推进区域内国有资本的“运动”——流动和重组，调整和优化区域经济结构。
        2.为区域内产业发展实施战略控制的功能。伴随着区域经济一体化、特色化趋势的日益明显，国有资本营运机构将打破过去分部门、分行业管理国有资产的框框，对国有资本实行综合性营运，这就要求国有资本营运机构具备为区域内产业发展实施战略控制的功能。在新形势下，分析某些产业，由于前景不明朗、投资回收期长，或是存在外部效应，可能民间资本不愿进行投资，而这些产业的投资对于国家的长期经济发展又存在重要的意义，如一些高科技的导向性产业、园区建设等，需要国有经济的进入。特别是对于区域经济而言，一些特色产业、主导产业对城市经济发展的重要性不言而喻，国有经济在城市产业发展中的导向作用就显得尤为重要。
        3.为提供公共产品进行投融资的功能。在还未建立起完善的社会主义市场经济体制的条件下，国有经济较多地体现在公共产品领域十分重要。城市经济的发展需要改善基础设施、文化教育等条件，改善人们的居住、工作环境。目前，我国一些城市如上海、南京等将推进投融资体制改革作为国有资产管理体制改革的重点，在能源、交通、公用设施等领域组建了一批投融资平台，其目的也正在于此。
        4.推动企业改制的功能。从国有资本营运机构本身来讲，它的构建基本上借鉴了市场经济国家的经验，建立了较为规范的公司制，资本营运机构与持股企业的关系由公司法规范，即资本营运机构依据出资额对持股企业行使股东权力，但持股企业不接受政府部门的行政权力，

政府与企业实际上是在这一层次上分开的。国有资本营运机构多数情况下对企业同时有“管资产”与“管人”的权力，可以资本为纽带把国有企业改制成全资公司、控股公司、参股公司等，并按照现代企业制度的要求，建立企业内部法人治理结构，使企业成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的法人实体和市场主体，实现出资人代表权与企业生产经营权分离，最终达到国有资产所有权与企业生产经营权的分离。
        5.保持社会稳定的功能。国有资本营运机构推动企业改制和重组，必然涉及职工下岗、提前退休和社会保障等问题，解决这些关系社会稳定的问题，在目前经济转型时期还是应该由国有资本营运机构来负责，一则改革时期利益格局调整较大，社会稳定任务较重，需要方方面面来配合；二则国有企业的改革成本必须由国有经济来支付，国有资本营运机构也就责无旁贷。但是，从长远和规范化的角度来看，随着国有企业改制任务的逐步完成和社会保障体系的不断完善，维护社会稳定的职能应该逐渐由政府来承担。
                        二、国有资本营运机构的发展模式        国有资本营运机构的发展模式，一方面取决于各级政府国有资产管理体制，另一方面取决于国有资本营运机构适应区域经济发展的特点和趋势，采取相应的运作模式。
                （一）新形势下国有资产管理体制的基本框架
        新形势下的国有资产管理模式，是建立三个层级的国有资产管理体制。

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