国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新
国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新
作者/廖红伟
摘要：以“委托—代理”理论为基础研究国有资产出资人模式创新，主要解决企业国有资产出资人的角色定位与权利配置问题，以及激励与约束机制设计问题。实践证明，以国资委为表现形式的政府特设机构出资人模式在市场经济改革中具有适应性，但在模式选择与履职方式上仍面临着矛盾与问题。本文应用“委托—代理”理论，从出资人机构职能界定与职权重构、组织机构创新、改革激励机制，以及设计和落实保证科学决策的民主化、透明化议事规则等方面，为国有资产出资人机构模式创新提出可行性建议，展望改革深化的可预期成果。
关键词：国有资产；“委托—代理”理论；政府特设机构；激励—约束机制
中图分类号：F123文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０011－０5
缘起于美国的金融风暴给世界经济体带来一次深刻的反思，特别是中国经济以其稳健、健康的发展态势迅速崛起，国有经济的特有功能与社会责任引发了全世界的惊叹与关注。数量庞大的存量国有资产是国有经济发展的物质基础，在社会主义市场经济中发展国有经济，保留并坚持相当数量的国有资产已经是不争的议题，关键是如何管好国有资产，如何实现国有资产配置的最大化效率，因此，深化国有资产管理体制改革将成为后危机时代我们面临的重大现实问题。
一、政府特设机构出资人模式的市场经济适应度分析
“委托—代”理理论认为，正是由于信息不对称，理性的经济人在与委托人达成委托代理协议后，会利用信息上的差异选择最有利于实现自身效用最大化的行为，当委托人与代理人之间不存在某种约束机制时，代理人很有可能利用信息的不对称在达成契约后，利用隐藏行为为自己谋利，而降低委托人的效用，因此有必要设计一种有效的激励与约束机制来规避或者降低风险。
所谓政府特设机构，是指政府为完成特定目标而经过特殊授权形成的机构，它既不再是政府行政部门，也不是一般的企事业单位，而是从政府的公共管理职能中分离出来，享有专门权力与职责的专司型政府部门。我国国有资产出资模式中的政府特设机构主要体现为政府授权中央与地方各级国资委（局）对国有企业进行出资，政府特设机构模式目前适合作为我国各级国有资产出资人机构的选择模式。
1．我国社会主义公有制经济基础决定行政授权的适应性
国有资产管理“委托—代理”链条的第一个层次主要表现为政治委托形式①。我国实行社会主义公有制，国家代表全体人民对国有资产履行出资与监管职责。国家是一个抽象的范畴，任何一个国家的运行都是由其政府来承担的，政府成为全民所有制财产代理人的逻辑选择。政府是经国家授权，代表国家履行具体国有资产出资人职责的执行机关。
国有资产“委托—代理”链条第二个层次主要表现为行政委托形式。由于政府是由不同的职能部门组成的，必然对国有资产的所有者权能继续进行委托，无论是委托给各政府职能部门，还是委托给专职的政府特设机构——即我国现行的国资委体系。由政府部门担当国有资产出资人，既有国家政治体制的保证，又体现国家机关组织法上的合法性，同时还具有经济学上的规模经济效益——常设的政府部门履行出资人职责的边际成本较低。
2．社会主义市场经济体制改革要求政府建立“特设”机构
政府机构的天生职能在于公共管理，一切政府职能与机构的设置应当围绕着此中心而进行。由政府职能部门做企业的“股东”，易将国家权力与股东权利相混淆，从而使所有者最终无法人格化，这不符合市场化改革取向②。社会主义市场经济体制改革要求政企分开、政资分开，作为国有资产出资人代表的政府部门必须从一般的行政管理职能中脱离出来，运用市场化的机制与手段担当好国有资产出资人的职责，这就要求国有资产出资人机构无论从组织建设还是从工作机制上，都要有别于一般行政机关，所以要作为“特设”机构而存在。实践表明，与政府一般行政管理职能脱离得越完全、市场化机制运行得越成熟的国资委，越体现出政府特设机构的本质特征，由它代表国家履行出资人职责的绩效就越高。
3.政府特设机构模式在我国具有实践基础
就法律地位而言，作为我国改革创新产物的国资委，是以政府特设机构身份而存在的③。虽然现实中仍然存在着有的国资委超越出资人职能范围，并倾向于运用行政手段干预企业经营的现象，从而导致国有资产运营效率不高，但这属于国资委作为政府特设机构的内部机制改革与完善问题，正反映出政府特设机构还不够“特”的事实，不能据此而否定国资委本应作为政府特设机构的属性，也不能否定政府特设机构模式在我国市场经济实践中的适应度。随着我国市场经济体制的逐步成熟与完善，市场化程度的不断提高，中央及各地方普遍认为由国资委（局）依法履行出资人职责，积极行使股东权，是国有资产管理体制改革的发展方向。
二、“国资委”出资人模式面临的问题及完善空间
从我国国有资产管理体制改革的发展历程和面临的现实问题来看，政府特设机构模式虽然已经具备了一定的实践基础，并取得了卓越的改革成果，但国资委（局）从职权体系、组织机构、决策机制与工作程序，以及内部激励与约束方面，还存在着一些与履行国有资产出资人职责不相协调的情况，影响了国有资产经营绩效最大化的实现。
1．国有资产出资人机构的政府性质与市场化履职机制之间存在矛盾
国资委作为政府特设机构，身份已经转变为履行出资人职责的专门主体，为实现国有资产保值增值的经济目标，必须以市场化的机制与手段作为国资委的履职方式。国资委对企业实施管理权的范围应该限定为在“管人、管事、管资产”方面的重大管理权，避免对企业的行政干预。实践中，国资委作为政府部门的性质和国资委工作人员的政府公务员身份，常常使国资委在履行出资人职责时面临困难。有的地方仍然把国资委视为一般行政机关，要求国资委承担行政审批和行政执法职责，企业遇到问题理所当然地认为国资委是上级行政主管部门④。有的地方国资委仍存在着就履行出资人职责方面“缺位”、在管理甚至干预企业经营方面“越位”的情况，因此，需要加快政企分开的步伐，确保国资委的履职权益；需要介入多种市场化管理模式和治理机制，实现使国有资产出资人机构政府性质与市场化履职机制之间兼容协调的制度创新。
2．国有资产出资人机构职责范围与现有机构设置之间存在矛盾
实践中国资委还没有从真正意义上实现完全履职，实然的履职范围与应然的职责体系之间存在不对接。同时，现有的国资委组织机构设置也无法为国资委全面履职、实现出资人权益提供组织保证，存在着职能机构不健全、决策机制缺乏民主性与科学性等问题。
首先，进一步保障国资委作为出资人的应有职权，实现出资人权益。就“管人”而言，确保国资委选择和考核企业管理者职权与“党管干部”原则的协调，既要充分保障国资委作为企业的“股东”在“管人”方面的各项权利，又要尊重政府组织部门对企业高管的任免意见；就“管事”而言，主要解决国资委目前仍然在许多方面缺失的重大事项决策审批权和战略决策权，改变国资委对企业的重大决策只有“指导”权和“协调”权的现状；就“管资产”而言，在确保实现出资人收益权的基础上，明确国资委对所获收益进行支配的权利边界，探索科学的国资委收益支配设计方案。
其次，继续完善国资委内部的组织机构建设，增设与国有资产出资人职责相对应的组织机构部门，并从议事规则设计上保证民主化决策参谋机构的存在和发挥作用。各地国资委目前的内部机构设置还存在缺憾，有些该设立的部门没有相应的建制，已经存在的部门有承担多种职能的情况，机构部门缺失或重叠的结果是专业化分工的缺乏和运行机制的矛盾，不利于国资委履职的最优化。而且，就国资委目前的内部机构设置体制来看，在现有的业务处室科层制下，对企业的重大决策基本是由国资委领导班子根据各业务处室提供的意见作出，国资委以外的人一般无法参与发表意见。这种业务处室决策制，一方面因缺乏民主性而使决策缺乏科学性，另一方面也体现一定的行政性色彩，不利于国资委作为出资人的市场化履职方式改革。
3．行政化治理机制与市场化激励需求之间存在矛盾
从社会公共管理职能中脱离出来的国资委，不仅要用市场化的方法对所出资国有企业履行出资人职责，而且，国有资产出资人机构自身治理机制也要符合市场化的运行特征，才能保证国有资本获得高效率的运营效果。实践中存在的问题是，原有政府部门的管理模式仍然支配着国有资产出资人机构的激励机制，无论从物质刺激，还是从竞争压力、惩罚手段等方面，都不能为国资委管理者和工作人员积极履职提供足够的激励与约束。这主要体现为：一是与业绩挂钩的激励手段和力度不到位。国资委管理者和工作人员除了领取公务员工资外，一般都不能获得与履行出资人绩效相关联的其他物质激励。二是国资委工作人员的晋级或降职等行为通常也无法用所出资企业绩效作为考评标准。三是国资委工作人员的“问责制”缺失或力度不 《国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新》
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作者/廖红伟
摘要：以“委托—代理”理论为基础研究国有资产出资人模式创新，主要解决企业国有资产出资人的角色定位与权利配置问题，以及激励与约束机制设计问题。实践证明，以国资委为表现形式的政府特设机构出资人模式在市场经济改革中具有适应性，但在模式选择与履职方式上仍面临着矛盾与问题。本文应用“委托—代理”理论，从出资人机构职能界定与职权重构、组织机构创新、改革激励机制，以及设计和落实保证科学决策的民主化、透明化议事规则等方面，为国有资产出资人机构模式创新提出可行性建议，展望改革深化的可预期成果。
关键词：国有资产；“委托—代理”理论；政府特设机构；激励—约束机制
中图分类号：F123文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０011－０5
缘起于美国的金融风暴给世界经济体带来一次深刻的反思，特别是中国经济以其稳健、健康的发展态势迅速崛起，国有经济的特有功能与社会责任引发了全世界的惊叹与关注。数量庞大的存量国有资产是国有经济发展的物质基础，在社会主义市场经济中发展国有经济，保留并坚持相当数量的国有资产已经是不争的议题，关键是如何管好国有资产，如何实现国有资产配置的最大化效率，因此，深化国有资产管理体制改革将成为后危机时代我们面临的重大现实问题。
一、政府特设机构出资人模式的市场经济适应度分析
“委托—代”理理论认为，正是由于信息不对称，理性的经济人在与委托人达成委托代理协议后，会利用信息上的差异选择最有利于实现自身效用最大化的行为，当委托人与代理人之间不存在某种约束机制时，代理人很有可能利用信息的不对称在达成契约后，利用隐藏行为为自己谋利，而降低委托人的效用，因此有必要设计一种有效的激励与约束机制来规避或者降低风险。
所谓政府特设机构，是指政府为完成特定目标而经过特殊授权形成的机构，它既不再是政府行政部门，也不是一般的企事业单位，而是从政府的公共管理职能中分离出来，享有专门权力与职责的专司型政府部门。我国国有资产出资模式中的政府特设机构主要体现为政府授权中央与地方各级国资委（局）对国有企业进行出资，政府特设机构模式目前适合作为我国各级国有资产出资人机构的选择模式。
1．我国社会主义公有制经济基础决定行政授权的适应性
国有资产管理“委托—代理”链条的第一个层次主要表现为政治委托形式①。我国实行社会主义公有制，国家代表全体人民对国有资产履行出资与监管职责。国家是一个抽象的范畴，任何一个国家的运行都是由其政府来承担的，政府成为全民所有制财产代理人的逻辑选择。政府是经国家授权，代表国家履行具体国有资产出资人职责的执行机关。
国有资产“委托—代理”链条第二个层次主要表现为行政委托形式。由于政府是由不同的职能部门组成的，必然对国有资产的所有者权能继续进行委托，无论是委托给各政府职能部门，还是委托给专职的政府特设机构——即我国现行的国资委体系。由政府部门担当国有资产出资人，既有国家政治体制的保证，又体现国家机关组织法上的合法性，同时还具有经济学上的规模经济效益——常设的政府部门履行出资人职责的边际成本较低。
2．社会主义市场经济体制改革要求政府建立“特设”机构
政府机构的天生职能在于公共管理，一切政府职能与机构的设置应当围绕着此中心而进行。由政府职能部门做企业的“股东”，易将国家权力与股东权利相混淆，从而使所有者最终无法人格化，这不符合市场化改革取向②。社会主义市场经济体制改革要求政企分开、政资分开，作为国有资产出资人代表的政府部门必须从一般的行政管理职能中脱离出来，运用市场化的机制与手段担当好国有资产出资人的职责，这就要求国有资产出资人机构无论从组织建设还是从工作机制上，都要有别于一般行政机关，所以要作为“特设”机构而存在。实践表明，与政府一般行政管理职能脱离得越完全、市场化机制运行得越成熟的国资委，越体现出政府特设机构的本质特征，由它代表国家履行出资人职责的绩效就越高。
3.政府特设机构模式在我国具有实践基础
就法律地位而言，作为我国改革创新产物的国资委，是以政府特设机构身份而存在的③。虽然现实中仍然存在着有的国资委超越出资人职能范围，并倾向于运用行政手段干预企业经营的现象，从而导致国有资产运营效率不高，但这属于国资委作为政府特设机构的内部机制改革与完善问题，正反映出政府特设机构还不够“特”的事实，不能据此而否定国资委本应作为政府特设机构的属性，也不能否定政府特设机构模式在我国市场经济实践中的适应度。随着我国市场经济体制的逐步成熟与完善，市场化程度的不断提高，中央及各地方普遍认为由国资委（局）依法履行出资人职责，积极行使股东权，是国有资产管理体制改革的发展方向。
二、“国资委”出资人模式面临的问题及完善空间
从我国国有资产管理体制改革的发展历程和面临的现实问题来看，政府特设机构模式虽然已经具备了一定的实践基础，并取得了卓越的改革成果，但国资委（局）从职权体系、组织机构、决策机制与工作程序，以及内部激励与约束方面，还存在着一些与履行国有资产出资人职责不相协调的情况，影响了国有资产经营绩效最大化的实现。
1．国有资产出资人机构的政府性质与市场化履职机制之间存在矛盾
国资委作为政府特设机构，身份已经转变为履行出资人职责的专门主体，为实现国有资产保值增值的经济目标，必须以市场化的机制与手段作为国资委的履职方式。国资委对企业实施管理权的范围应该限定为在“管人、管事、管资产”方面的重大管理权，避免对企业的行政干预。实践中，国资委作为政府部门的性质和国资委工作人员的政府公务员身份，常常使国资委在履行出资人职责时面临困难。有的地方仍然把国资委视为一般行政机关，要求国资委承担行政审批和行政执法职责，企业遇到问题理所当然地认为国资委是上级行政主管部门④。有的地方国资委仍存在着就履行出资人职责方面“缺位”、在管理甚至干预企业经营方面“越位”的情况，因此，需要加快政企分开的步伐，确保国资委的履职权益；需要介入多种市场化管理模式和治理机制，实现使国有资产出资人机构政府性质与市场化履职机制之间兼容协调的制度创新。
2．国有资产出资人机构职责范围与现有机构设置之间存在矛盾
实践中国资委还没有从真正意义上实现完全履职，实然的履职范围与应然的职责体系之间存在不对接。同时，现有的国资委组织机构设置也无法为国资委全面履职、实现出资人权益提供组织保证，存在着职能机构不健全、决策机制缺乏民主性与科学性等问题。
首先，进一步保障国资委作为出资人的应有职权，实现出资人权益。就“管人”而言，确保国资委选择和考核企业管理者职权与“党管干部”原则的协调，既要充分保障国资委作为企业的“股东”在“管人”方面的各项权利，又要尊重政府组织部门对企业高管的任免意见；就“管事”而言，主要解决国资委目前仍然在许多方面缺失的重大事项决策审批权和战略决策权，改变国资委对企业的重大决策只有“指导”权和“协调”权的现状；就“管资产”而言，在确保实现出资人收益权的基础上，明确国资委对所获收益进行支配的权利边界，探索科学的国资委收益支配设计方案。
其次，继续完善国资委内部的组织机构建设，增设与国有资产出资人职责相对应的组织机构部门，并从议事规则设计上保证民主化决策参谋机构的存在和发挥作用。各地国资委目前的内部机构设置还存在缺憾，有些该设立的部门没有相应的建制，已经存在的部门有承担多种职能的情况，机构部门缺失或重叠的结果是专业化分工的缺乏和运行机制的矛盾，不利于国资委履职的最优化。而且，就国资委目前的内部机构设置体制来看，在现有的业务处室科层制下，对企业的重大决策基本是由国资委领导班子根据各业务处室提供的意见作出，国资委以外的人一般无法参与发表意见。这种业务处室决策制，一方面因缺乏民主性而使决策缺乏科学性，另一方面也体现一定的行政性色彩，不利于国资委作为出资人的市场化履职方式改革。
3．行政化治理机制与市场化激励需求之间存在矛盾
从社会公共管理职能中脱离出来的国资委，不仅要用市场化的方法对所出资国有企业履行出资人职责，而且，国有资产出资人机构自身治理机制也要符合市场化的运行特征，才能保证国有资本获得高效率的运营效果。实践中存在的问题是，原有政府部门的管理模式仍然支配着国有资产出资人机构的激励机制，无论从物质刺激，还是从竞争压力、惩罚手段等方面，都不能为国资委管理者和工作人员积极履职提供足够的激励与约束。这主要体现为：一是与业绩挂钩的激励手段和力度不到位。国资委管理者和工作人员除了领取公务员工资外，一般都不能获得与履行出资人绩效相关联的其他物质激励。二是国资委工作人员的晋级或降职等行为通常也无法用所出资企业绩效作为考评标准。三是国资委工作人员的“问责制”缺失或力度不 《国有资产论文：“委托一代理”机制与国有资产出资人模式创新》
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